专访阳光时代陆利忠：律师如何服务PPP盛宴？

律师如何服务PPP盛宴?

　　——专访阳光时代律师事务所高级合伙人陆利忠律师

　　自2013年以来，财政部、发改委陆续在公共服务领域大力推广运用政府和社会资本合作模式，积极探索符合国情的中国式PPP模型。由阳光所自九十年代初即服务于早期境内BOT火电项目，其后更服务于多个境外能源BOT、TOT项目，积累了丰富的项目操作经验。在新一轮PPP热潮中，阳光所在新的政策框架下，参与了大量类型多样、模式各异的PPP项目，其中包括财政部示范项目和省市重点项目。服务于具体项目的同时，阳光所PPP团队有针对性开展了PPP法律服务产品的标准化研发，以此作为市场开拓及为客户提供高效优质服务的利器。

　　2016年，在中国采购与招标网举办的“中国PPP项目咨询服务机构百强及十佳律师事务所”评选活动中，阳光所获得2015年度中国PPP项目十佳律师事务所、2015年度中国市政基础设施行业PPP项目首选律师事务所(第一名)、2015年度中国能源行业PPP项目首选律师事务所以及2015年度中国环境治理行业PPP项目首选律师事务所的殊荣，阳光所合伙人律师陆利忠获得中国PPP金牌律师称号，阳光所PPP业务实力得到业界的广泛认可。日前，记者采访了阳光所PPP咨询事业部负责人，高级合伙人陆利忠律师。

　　记者：请您简述一下去年以来PPP项目的推进情况。

　　陆律师： PPP即政府与社会资本在公共产品与服务领域构建的一种“利益共享、风险共担”的长期合作伙伴关系，是对政府传统投资模式的创新和补充，但PPP模式并非“横空出世”，之前在基础设施领域推行的BOT、BT等模式都为公私合作提供了丰富的实践基础。PPP 模式作为缓解地方债务风险、促进有效投资、弥补基础设施供给短板的改革举措，在多个层面被寄予厚望，推广PPP模式是加快城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度的重要手段。

　　法治环境的打造是PPP成功运行的重要前提。自2013年以来，财政部、发改委密集发布了一系列政策法规，积极探索符合国情的中国式PPP模式。规范性文件的不断出台，虽然让正在进行的PPP项目有了一定的章法可循，但仍然面临实际工作中如何具体贯彻落实的问题，由于缺少明确的法律规范支撑，社会资本进入市政、交通、水利、环保等基础设施和公用事业领域仍然面临众多现实的难题。经过两年多的推广，PPP项目已经深入人心、全面开花，但实践中也出现了一些不良的苗头和倾向，值得重视。比如某些地方政府把PPP单纯视作融资的手段、稳增长的工具，把大量并不适合的项目包装成PPP项目;有些企业不认真分析市场风险，盲目投标、低价拿项目;一些融资机构不做尽调、不看项目质量，只依赖所谓的增信担保、回购承诺即轻易投资。这些做法都有可能为未来风险的集中爆发埋下隐患。面对PPP的大热，我们必须冷静思考，沉着应对，因为无论是一个项目的生命周期，还是PPP理念所引发的新型政企合作关系的构建，都是一个长期的过程。

　　记者：律师在PPP 项目中可以提供哪些方面的法律服务?

　　陆律师： PPP是一项专业性很强的工作，涉及多个领域，在项目选择合作方之前，需聘请专业咨询机构、法律顾问等为项目评估、方案设计、招商采购、合同制定与谈判等方面提供服务。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。PPP有别于传统的政企合作，更强调合作双方的平等互利和长期性，政府和企业之间的权利义务对等、双向、界面清晰，项目合同一旦订立，即成为双方今后至少8-10年合作的重要依据，也是发生争议时裁决的重要证据。专业律师和其他顾问一起，能够为政企双方提供高质量的服务、保障项目高质量的完成，律师在有效识别项目风险、合理分配权利义务、设定项目长期稳定回报机制以及定纷止争、调和矛盾等方面尤其具备职业的优势。

　　具体来说，作为政府方顾问，从前期的项目实施方案论证，到项目合同的编制审核，采购流程的全程参与、投标评审，直至项目合同谈判磋商;在项目实施阶段，可以受政府方委托参与项目中期评估，合同修约谈判等;在项目移交阶段，帮助设计移交方案、进行履约调查、解决遗留问题、起草移交协议、协助资产/股权交割等，可以说PPP项目实施的每一个环节都有律师发挥专业价值的空间。

　　社会资本方同样需要专业律师的法律服务，无论是前期参与招投标、细化与政府合作的方案、组建项目公司、搭建投融资结构，特别是PPP项目合同的谈判修改以及执行，通过专业律师的服务，帮助企业获取项目、谈好项目、执行好项目，达到与政府共赢之目的。作为深耕特定行业的专业律师，除了提供法律服务之外，更可以为项目各方“撮合中介、引资引智”，借鉴国内外典型项目的经验教训，提供更有针对性的咨询建议，还可以提供培训交流、项目推荐、税收筹划等增值服务。

　　记者：您认为律师参与PPP 项目服务具有哪些重要意义?

　　陆律师： 律师参与PPP项目，可以控制政府与社会资本合作过程中所存在的法律风险，有效地调节与缓和二者之间利益冲突，降低合作成本，保障项目依法合规、高效推进。可以说，律师事务所全面参与PPP模式的运作是现代法治政府建设的需要，也是构建新型政企合作合作关系的必要选择。

　　PPP项目兼具公益性和商业性，合作关系具有长期性、复杂性与多样性，项目所处地域、行业、市场环境等情况不同，参与各方的合作意愿、风险偏好、谈判能力等方面存在差异，这就导致最终呈现的项目法律文件在内容上千差万别。目前的PPP政策体系难言完备，政府虽然努力推广示范项目、制定合同指南、举办培训交流，希冀对如火如荼的PPP实践给予规范指导，但由于PPP项目的上述复杂性，可以说没有两个项目是完全相同的，在具体操作项目时，必须充分考虑每个项目的特点和个性需求。

　　两年多的实践，已经出现不少项目因前期工作的仓促、操作流程的不合规、合约设计的不完善等原因，或难以推进、或推倒重来，甚至发生纠纷诉讼。出现这样的现象是参与各方都不想看到的，所以我多次讲到，PPP项目越是大热，我们越是要冷静应对。专业律师服务于经济建设大局，具备丰富的项目经验，同时相对独立的第三方身份，可以帮助项目参与各方把握政策底线、协调各方诉求，所以业界已有这样的呼声，由第三方法律服务机构对PPP项目的合法性出具独立的法律意见书，以保证项目实施质量。我非常赞同这项建议，特别在当前PPP立法不健全，各方的法律意识及能力尚不充分的情况下，引入第三方法律服务机构出具法律意见书，作为物有所值评估和财政可承受能力论证的补充，对于实现PPP事业的持续健康发展具有重大意义。

　　记者：PPP 项目中主要风险有哪些?律师如何协助政府方或者投资方有效防范风险?

　　陆律师： 任何项目都是风险与机遇同在，随着PPP 项目的迅速铺开，律师在PPP 项目法律服务中的空间越来越大，原因就在于PPP项目实施过程中包含的风险多种多样、纷繁复杂。

　　PPP项目投资规模大，周期长，在此过程中的政府决策风险、信用风险、法律风险、商业风险等如何通过专业的方法去防范、控制、分配与化解，是一个系统工程。王守清教授曾从上世纪八十年代以来在中国实施的PPP项目中选取了16个失败的案例，并从中归纳出导致项目失败或出现问题的十三大风险。令人遗憾的是，类似的风险一而再、再而三地在不同的项目中反复出现，而且照目前的趋势，某些低级错误可能在将来还会出现。目前政府部门正在大力推广示范项目，总结成功经验，这当然很有意义，但我觉得总结一批失败项目的教训更有意义。成功的经验大部分是相同的，而失败的原因各有不同，律师只有深刻了解PPP的特性和内在逻辑，充分认识PPP项目的难度和复杂性，弄清楚PPP的商业模式、政策导向、法律体系、客户需求、解决思路、实战技巧等，才可能提供高端、切实可行的法律服务。

　　记者：阳光所在服务PPP项目中有哪些典型经验?

　　陆律师： 一般认为，PPP项目在国内的实践大致可以划分为三个阶段，第一阶段是始自上世纪90年代的外商投资BOT项目，以来宾B电厂项目为典型;第二阶段是新世纪初原建设部主导的城市基础设施和公用事业领域的特许经营实践，第三阶段即2013年由十八届三中全会开启的全面推广PPP模式时代。在三个阶段的PPP实践中，阳光所均有代表性项目，可谓全程亲历，比如第一阶段服务的与来宾B电厂基本同期的浙江嘉兴电厂二期、温州电厂二期BOT项目;第二阶段比如业内广为好评的杭州庆春路过江隧道BOT项目等。2005年，阳光所还参与了国家发改委主导的项目法人招标试点实践，即内蒙古呼伦贝尔360万千瓦煤电基地项目投资人评选，这是我国投资体制改革的一次有益尝试，为项目审批制改为核准制积累了经验。

　　此外，阳光所还是全国律协《律师办理基础设施特许经营法律业务操作指引》的主要编制单位。在新一轮PPP实践中，我们继续发挥专业优势，与长期从事PPP项目研究与实践的技术、金融、财务等领域专家共同组建LTC协同创新团队，为大量能源、环保、园区类项目提供一站式综合性咨询服务。

　　记者：阳光所提出的LTC模式对于PPP项目的落地有哪些推动作用?

　　陆律师： PPP模式作为政府与社会资本的长期合作机制，参与主体众多且交易结构复杂，政府势必需要借助多领域第三方机构的专业力量，尤其在PPP项目的制度设计和政策安排上。以前，政府往往与政策研究方、规划设计方、工程技术方、项目融资方等多家机构一一签订合同购买服务，该模式不仅程序繁琐且效率低下，更由于各服务机构并未真正形成项目服务共同体、均只追求各自目的而对项目整体效率与风险关注不够，难以保证项目质量和效率实现最优。

　　凭借多年服务大型能源项目和基础设施建设项目的丰富经验，阳光所提出了公共服务采购的创新模式，即政府采用法律(Law)、技术(Technology)、资本(Capital)协同总包模式(LTC模式)采购PPP项目公共服务，充分发挥政策和法律的引领性、推动性和保障性作用，整合法律、技术和资本三方协同创新的力量，切实实现PPP项目的目标准确、效率最优及决策安全。

　　目前，我们与业内多家机构建立了紧密合作关系，共同为地方政府、地方国企、投融资平台、公用事业企业提供平台搭建与重组、发展战略规划、投融资及资本运作规划、PPP项目、股权转让及收购兼并的咨询服务。

　　记者：在大力推广PPP的新形势下，阳光所做了哪些准备和跟进?

　　陆律师： 阳光所从90年代初期就开始为境内外的大型基础设施建设项目提供法律服务，积累了丰富的经验。在新形势下，为了服务好PPP项目，我们对相关的法律服务流程和产品进行了系统梳理，虽然PPP项目类型不同、操作模式各异，我们仍致力打造相对标准化的产品，旨在保障具体项目服务的效率和质量。我们研发的产品包括PPP项目法律服务流程指引、PPP项目协议标准文本、PPP项目参考文本库、PPP项目法律法规汇编、PPP 项目操作案例汇编、PPP项目实务操作问答、PPP项目服务要点总结等。我们希望通过标准化的服务流程、规范化的文本体系、不断完善的案例库、知识库等，为客户提供物有所值的专业服务。

　　记者：在PPP项目服务中，阳光所具有哪些优势?

　　陆律师： 作为国内领先的能源与环境专业律所，阳光所通过20余年的不懈努力，不断创新大型项目服务模式，逐步形成了业界认可的服务品牌和独特的服务特色。在为客户提供优质高效的咨询服务过程中，阳光所具有以下优势：

　　1、持续性政府合作。 阳光所曾多次参与国家发改委、能源局、财政部、住建部等政府部门委托的立法咨询、课题研究、合同范本编制、项目评审等法律服务，与政府主管部门保持着持续性良好合作关系，具有丰富的政府机关法律服务工作经验。

　　2、团队化服务理念。 阳光所凝聚团队力量为客户服务，并制定《项目管理指南》作为服务团队管理项目的依据，可以迅速响应客户指令，确保客户得到高效、优质、专业的咨询服务，最大限度地满足客户需求，实现客户利益最大化。

　　3、LTC协同创新团队。 阳光所率先提出公共服务购买的创新模式，即由政府采用法律(Law)、技术(Technology)、资本(Capital)协同总包模式(LTC模式)采购PPP项目公共服务。目前，阳光所已与长期从事PPP项目研究和实践的产业投资者、技术经济专家、金融机构、产业基金、政策研究专家以及公共治理专家等组建了LTC协同创新团队。

　　陆利忠：阳光时代律师事务所高级合伙人、阳光上海分所执行合伙人、PPP咨询事业部负责人。在2016年“中国PPP项目咨询服务机构百强及十佳律师事务所”评选活动中，获得 “中国PPP 项目金牌律师”称号。

　　陆利忠律师在数十个能源、市政、隧道、环保、水务和港口等基础设施BOT/PPP项目中为政府、投资方或融资方提供法律服务，拥有丰富的项目方案策划、招商、投资、融资、建设和运营的法律实务经验，并在多年的法律服务过程中与政府部门长期保持着良好合作关系。参与的重点项目有国家发改委招标的呼伦贝尔煤电基地开发项目、浙江省发改委招标的乌沙山电厂项目、钱江第一隧——杭州庆春路过江隧道BOT项目、沙角C电厂BOT项目移交阶段法律服务等。

　　陆律师曾参与全国律协《律师办理基础设施特许经营法律业务操作指引》的编写工作，同时为多个国家重点电力工程项目，包括三门核电等大型核电工程项目的开发建设及融资提供全过程法律服务;参与国家发改委、国家能源局主持的多项政策研究工作。

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